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嘉禾官員的任免一直驚動到中央，為什么？因為事情鬧大了，地方官員不敢承擔(dān)決策的責(zé)任——這與目前大為張揚的“問責(zé)制”的精神是直接抵觸的
文/王怡
6月4日，嘉禾搞野蠻強拆的縣委書記和縣長都被撤職了。新華社報道這是湖南省委經(jīng)國務(wù)院批示之后，研究做出的決定，并經(jīng)國務(wù)院第52次常委會議“同意”了這一處理。第二天郴州市任命了一個新的縣委書記。這一上一下值得玩味。
我們知道平常的地方人事任免不會驚動中央，因為各級政府或中共黨委在程序上是有權(quán)限劃分的。但嘉禾的事情顯然鬧大了。一鬧大地方黨委和政府往往就不敢擅做決定，為什么？因為害怕承擔(dān)決策的責(zé)任。這樣，行政制度一個潛規(guī)則就出來了：任何事情只要鬧大，原來書面上那些權(quán)力的縱向劃分就失靈了。
這個潛規(guī)則，和目前大力張揚的“問責(zé)制”的精神是直接抵觸的。在我看來，如果湖南省委有能力、有權(quán)限、也有責(zé)任也有膽量，能自己就把該擼的官員給擼了，那么這個撤職就是行政體系一次有效率的運作。但在請示和批示制度下撤換一個縣官，恰恰是地方行政制度瀕臨無效的一個信號。
這種無效是很可怕的。有學(xué)者研究明代州縣政治體制，指出州縣行政權(quán)的不自主，正是古代地方政治的一個特點。如果所有官員的合法性都來自一個自上而下的最高權(quán)力中心，“成我者惟上，格我者亦惟上”，即使成文法上有縱向權(quán)限劃分，這種劃分都只是空話。官僚們?yōu)榱艘?guī)避責(zé)任，當(dāng)然也就學(xué)會了審時度事，知道該怎么去請示。
但這樣就不好問責(zé)了。“問責(zé)”的實質(zhì)是要求一個負(fù)責(zé)任的政府。“負(fù)責(zé)任的政府”有三重意思。
第一，政府負(fù)的是有限責(zé)任。政府和公司一樣，不可能負(fù)無限的責(zé)任。一個良好的政治制度也不應(yīng)該讓政府去負(fù)無限責(zé)任。不管出天大的事，問責(zé)都是追問有限責(zé)任。梁啟超談?wù)摼髁棔r，曾說“必君主無責(zé)任，然后可以責(zé)諸大臣”。因為君主若是行政上的最高首腦，就必將為政治過錯承擔(dān)最終責(zé)任。所以古代的皇帝經(jīng)常下罪己詔，自己出頭挨罵。這就是一種很危險的無限責(zé)任，等到罪己詔不管用，政權(quán)就危急了。所以我講為什么一個良好的行政制度，不該允許、也不應(yīng)鼓勵地方把自己權(quán)限內(nèi)的問題提交到上級權(quán)力部門去。因為這等于陷上級政權(quán)于不義。
第二，政府的有限責(zé)任，意味著有限的權(quán)力。一種通常看法認(rèn)為分權(quán)的目的主要是制衡權(quán)力不致濫用。這個目的看起來好像是專門對付政府的。其實不是。分權(quán)還有一個對政府非常有利的目的，就像私人老板把錢拿到公司來接受產(chǎn)權(quán)上的限制，就能豁免經(jīng)濟上的無限責(zé)任一樣。政府也必須把權(quán)力拿出來接受限制，才能獲得一種長遠(yuǎn)的穩(wěn)定性。
比如立法機構(gòu)如果不和政府分開，政府的錯就是立法者的錯。而代議制度下立法者是“人民”。國家的一切權(quán)力都屬于人民，來源于人民。人民如果錯了，整個政權(quán)的信用與政治合法性就可能徹底破產(chǎn)。所以君主立憲的意思就是請不要給君王犯錯的機會，民主立憲的意思就是不要給“人民”犯錯的機會。要把這“機會”給政府，這樣立法和司法部門就可以比較超然。天大的問題換一屆政府就行了，不用換國家。這就像公司兩權(quán)分離，換經(jīng)理就是了，不必?fù)Q董事會。
第三，有限政府，必須是指每一級政府都是有限政府。君王無責(zé)任，才能責(zé)諸大臣。同樣的道理，中央無責(zé)任才能責(zé)諸地方，省市無責(zé)任才能責(zé)諸州縣。所以一個“有限責(zé)任”政府還特別需要縱向上的分權(quán)。
地方官員的權(quán)力為地方的人民所授，公法上把各級政府的獨立權(quán)限分清楚。這樣該地方負(fù)責(zé)的事就不必請示匯報。不該它負(fù)責(zé)的事就老老實實服從和配合上級。當(dāng)問責(zé)問到那一級，才會順理成章，不會有替罪羊，也不會因為害怕當(dāng)替罪羊而相互推諉責(zé)任。
我們20多年來的體制改革，其實就是一種地方分權(quán)的改革。但這種分權(quán)只是下放式的。下放的意思是“產(chǎn)權(quán)”還在中央，理論上隨時可以調(diào)整、也可以隨時干預(yù)。這樣中央政府理論上仍然是一切政治責(zé)任的最終歸咎點，最低限度也是個用人不當(dāng)?shù)腻e，所以目前推行的“問責(zé)”制是一個深化責(zé)任政府的契機。只有把下放式的分權(quán)，變成憲政式的分權(quán)，上對下的問責(zé)，才能問個理直氣壯，問得明明白白。
