“先地方后中央”的立法路徑

　　中國政法大學教授王萬華是《規定》的主要起草者之一，她認為《規定》的出臺，對于我國行政程序法立法的路徑和內容都已經產生了深遠的影響。從立法路徑來講，它實際上已經終結了學界之前的爭論。

　　此前，對于行政程序法立法的路徑的學界一直在爭論一個問題：是先中央后地方，還是先地方后中央。

　　“這個規定出臺后，我想中國的程序法典路徑已經得出了一個結論，就是先地方后中央的立法路徑�！蓖跞f華對記者說。

　　全國人大常委會法工委立法規劃室副主任許安標認為，回顧我國的行政立法過程，可以歸納為“三波浪潮”：

　　第一波浪潮，是以權利救濟為核心的立法浪潮，其標志是《行政訴訟法》的出臺；第二波浪潮是以《行政處罰法》為標志的行政程序法制化的浪潮；第三波浪潮以《行政許可法》為標志，是對政府職能轉變的立法浪潮，從更深的層次問題上回答了政府要干什么、不要干什么的問題。

　　“在這三波浪潮里面，我們都已經深深地感受到了程序在這里面所起的作用。湖南省政府推出的行政程序規定又把這個立法浪潮向前推進了一個層次。”許安標說。

　　1989年出臺的《行政訴訟法》是我國首部部分規范行政權力的行政單行法。此后，我國出臺了《行政處罰法》、《行政許可法》等多部行政行為單獨立法。由此，確立了按行政行為的類別劃分的單項立法模式。

　　雖然，行政法學界有過多次呼吁，由于行政程序法是行政法體系的核心，是基本法，應盡快出臺行政程序法。但是，統一的行政程序法始終沒有出臺。

　　王錫鋅認為，單項立法模式有其合理性，但是局限性也很明顯。主要體現在：多部行政行為單獨立法，不完整、不系統、難以銜接統一。這不但造成了立法資源的浪費，也不利于行政管理模式的創新。所以，目前需要進行統一的行政程序立法。

　　“很多年前，全國人大法工委的一位老領導曾經說過一句話，說我們的行政立法實行的是‘先零售后批發’的制度，先‘零售’了《行政處罰法》，接著要‘零售’《行政許可法》，可能以后還會涉及到收費法，檢查法等等。這種‘零售’已經達到一定程度了，恐怕是時候需要‘批發’一個統一的行政程序法了�！瘪R懷德如是說。

　　馬懷德期待著統一的全國行政程序立法能夠在《湖南省行政程序規定》的基礎上加快實施。“如果一時半會解決不了這個問題，我們希望是‘地方包圍中央，農村包圍城市’，希望通過地方立法來推動中央立法�！�

　　應松年也認為，在行政程序法規的制定上，地方先行一步意義重大。地方可以根據自身實際試行。國外很多地方也是先從地方開始，再到中央實施。以德國為例，其行政程序立法也是最先在其地方政府開始的。(記者 許浩 孫曉巍)