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    在《土地儲備管理辦法》出臺過程中，是否應該強化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結果，卻是國土資源部認定，這一制度(土地儲備管理制度)是我國第二輪土地改革中的重要環節，應該堅持并予以強化

　　文/房煜

　　12月3日，由國土資源部、財政部和中國人民銀行聯合制定的《土地儲備管理辦法》正式出臺，這是中國第一部有關土地儲備的全國性法規，也是國家首次對市、縣政府儲備土地的主體、范圍、程序、管理進行規范。

　　不過，種種跡象表明，此次出臺的《土地儲備管理辦法》雖然給了“土地儲備制度”一個更高級別的“名分”，體現了中央強化這一在各地“流行”十余年，但也飽受爭議的土地改革成果的決心。但是，鑒于各地在實際操作中的“既成事實”，土地儲備制度的前景仍存變數。

　　借鑒“南通模式”

　　2006年4月中旬，北京、山東、江蘇南通、浙江、杭州、武漢、廈門、陜西等八家省、市土地管理部門曾分別接到國土資源部的通知，要求他們協助國土部開展《土地儲備管理辦法》的研究制定工作。這八個地方的土地儲備工作被國土資源部認為是“各有千秋”。

　　值得注意的是，這其中，江蘇南通作為一個市被點到，而其它七個地方或為省會城市、直轄市，或為省級土地儲備機構。

　　事實上，江蘇南通也是中國土地儲備實踐中多有創新的地區之一。其做法主旨脫胎于“杭州模式”。

　　同樣也是政府主導：即政府規定，凡屬于收儲范圍以內的土地都必須進入土地儲備體系、由政府壟斷收購和儲備，經土地儲備投資中心開發后再提供給市場，其他任何單位和個人都不能收購土地、也不能向市場供應土地。

　　但與其他地方不同，南通的土地儲備機構還接受市政府委托履行國有土地資產代表職責。對國有企業改革中的土地使用權作價出資(入股)部分進行管理、收取企業改革中以租賃方式處置的土地使用權租金和其他用地者按規定向政府繳納的租金。這在全國是惟一的。

　　此外，南通對于土地儲備資金的使用也有很詳細的規定，早在2000年出臺的《南通市市區土地資產投資儲備資金財務管理辦法(試行)》中明確要求，土地儲備收購方案須經市國土規劃局審核同意并報市財政局備案，其中土地收購價高于土地評估價的，須經市國土規劃局、財政局審核同意。

　　同時還要求在土地儲備收購中，實際收購費用低于批準的協議收購價的，按節約金額的10%增加市土地資產儲備投資中心業務費，高于批準的協議收購價的按超支金額的10%減撥市土地資產儲備投資中心業務經費。

　　在新出臺的《土地儲備管理辦法》中，規定土地儲備實行計劃管理，土地儲備機構舉借的貸款規模應與年度土地儲備計劃、土地儲備資金項目預算相銜接，并經同級財政部門批準，不得超計劃、超規模貸款。業內人士指出，這一條款借鑒了南通市的規定。

　　從規范到“強勢”

　　一位業內人士向《中國新聞周刊》表示：此次出臺的《土地儲備管理辦法》，解決了四個核心問題：首先，土地儲備制度是否應該肯定、堅持，如何給機構定性？答案是確定的——當然要堅持，該機構被明確定性為事業單位。

　　其次，出臺這個辦法僅僅是規范一下土地儲備制度的準則還是增強其調控職能？回答是要強調其調控職能。

　　另兩個問題是，征收土地的范圍應如何確定，所有經營收購行為是否應統一管理，“進一個籠子”？

　　對于這后兩個問題，業界爭議很大。即使在《辦法》出臺后也是如此。

　　出臺的新規已經明確了征收土地范圍：即第十條：下列土地可以納入土地儲備范圍：(一)依法收回的國有土地；(二)收購的土地；(三)行使優先購買權取得的土地；(四)已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地；(五)其他依法取得的土地。

　　其中的第四款規定被認為是本次新規的一大亮點，即這實際上排除了土地儲備機構“直接征用農民集體土地”的做法

　　但在中國土地勘測規劃院研究員鄒曉云看來卻仍存疑慮。鄒曉云對《中國新聞周刊》表示：所謂“已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地”，是試圖有所限制，但是在“轉用”的過程中，往往其收購步驟已經于先期完成，所以這個規定的可執行性值得觀察。這樣一個可能的結果是，農轉非的征用不再通過土地儲備中心，而是直接進行。

　　然而，透過《辦法》可以看到的是，政府仍在力求通過土地儲備，增強對土地的宏觀調控強度。

　　不在規范內的上海模式

　　土地儲備制度最早主要是為了解決國有企業改制過程中國有土地資產的處置問題而生，后來逐漸演變成一種土地調控手段，其主要功能是變“多頭供地”為“獨家供地”，由政府來根據土地市場供需變化來增加或減少土地供應。

　　1996年8月，我國第一家土地處儲備機構上海市土地發展中心在上海誕生，開全國之先河。

　　在上海，上海地產集團成立后，市一級土地儲備中心的實際功能被委托給上海地產集團來運作。上海地產集團，根據收購儲備計劃和政府要求實施土地儲備，自收自支，自行與被收購單位談判。形成事實上的市土地儲備中心與上海地產集團的“兩塊牌子、一套人馬”，這被稱作“上海模式”。

　　值得注意的是，國土資源部一位官員在接受《中國新聞周刊》記者采訪時提醒說，新規(《土地儲備管理辦法》)出臺只針對先前就是事業單位的地方土地儲備機構，上海這樣由企業出面實際運作的土地儲備機構不在新規的規范范圍之內，“應由地方自行規范。”

　　國土資源部土地利用管理司副司長冷宏志在接受《經濟半小時》采訪時也提到：“(土地儲備機構)有的是公司性質的，尤其這種公司性質的，它既有這種儲備土地的這種職能，同時也搞經營，這個也不夠規范。”顯然，國土資源部已經認識到了其中的問題。

　　也就是說，《土地儲備管理辦法》的出臺，并沒有一步到位將土地儲備模式“三分天下”的局面來個“大一統”，而是給部分地方的做法留下了自我調整的空間。

　　推高房價的“重要環節”

　　不過，耐人尋味的是，無論是上海還是杭州，雖然選擇路徑不同，中國土地市場近年來引發的種種爭議問題，在這兩座城市的城市化進程中都有集中體現。

　　從地價與房價的關系來看，地價是房價的成本，房價并不決定于地價，而由房地產市場本身的供求關系決定。

　　中國實行土地儲備制度之后，新增土地供應的數量和速度都集中于各地土地儲備中心這樣一個壟斷供應方之下，使得房屋的供應數量，相當程度上決定于土地供應的方式、方法和節奏。從而，土地供應就成為影響房價的一個關鍵性要素。

　　2006年，北京市原計劃安排的土地供應總量為6500公頃，其中新增建設用地為3900公頃，存量建設用地為2600公頃。但是截至當年年底，實際供應土地卻僅為計劃供應量的56%。

　　以土地開發周期通常為兩年考慮，2006年土地供應的嚴重不足，將會導致2008年房源供應的緊縮。再一次被打破的供需關系所帶來的，很可能就是又一輪的房價飆升。北京市進入2007年以來所出現的房價爆漲，雖然也有開發商囤地的原因，但土地儲備中心土地供應不足，也難辭其咎。

　　作為土地儲備制度的鼻祖之一，杭州市于1997年率先在全國實行土地儲備制度。1999年以前，杭州市的房價一直穩定在2000元左右。

　　可是，自從1999年杭州市土地儲備中心實行第一次土地招標拍賣以后，杭州的房價非但是只漲不跌，且漲升迅速：1999年每平方米均價3000多元，2000年達到4000元左右，2002年以后的平米均價已經穩穩站在4000元以上。2006年，杭州6城區(不含蕭山、余杭)的商品房價格平均為7759.2元/平方米。時至今日，杭州市仍然是地方省會城市中房價最高的城市之一。

　　土地儲備制度本應通過吞吐土地，實現平抑一地地價不當波動的作用。現狀卻是調控效果不明顯，卻催生出“土地財政”這一現象。一些地方政府依靠出讓土地“圈地生財”，回報不菲。

　　另一方面，各地土地儲備中心利用土地做抵押，從銀行貸出大量開發資金，構成巨大信貸風險。

　　資料顯示，截至2003年年底，全國的土地儲備機構累計收購土地230多萬畝，用于收購土地的總費用近2000億元。目前，各地土地儲備中心70%以上的資金依賴于銀行貸款。

　　因此，據專家介紹，在《土地儲備管理辦法》出臺過程中，是否應該強化甚至保留這一制度，一度是首要議題。最終結果，卻是國土資源部認定，這一制度(土地儲備管理制度)是我國第二輪土地改革中的重要環節，應該堅持并予以強化。

　　(本刊記者劉彥對本文亦有貢獻)

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