“23歲的河北小販崔英杰在城管執(zhí)法現(xiàn)場，用切烤腸的刀刺死了北京市海淀區(qū)城管執(zhí)法監(jiān)察大隊副隊長李志強，這一事件以非常極端的方式迫使公眾思考，我們究竟需要什么樣的城市管理方式？城管隊員和小攤販的沖突為何愈演愈烈？那些被清掃出市場的下崗職工、失地農(nóng)民的出路在哪里？”10月31日下午，在全國律協(xié)憲法與人權(quán)專業(yè)委員會、北京市義派律師事務(wù)所舉辦的“城市治理與和諧社會研討會”上，賀衛(wèi)方、鄭也夫、李楯、周漢華等法學(xué)家和社會學(xué)家，發(fā)出了這樣的呼聲。
伴隨著今年8月11日發(fā)生的北京市首位城管隊員因公殉職事件，城管和小商販的暴力沖突又一次進(jìn)入公眾視野，一方面，頻頻被媒體曝光的城管野蠻執(zhí)法愈演愈烈，招致了越來越多的痛恨，一方面，群眾暴力抗法越來越激烈，場面越來越觸目驚心。
中國城管到底是干什么的？他們的權(quán)力來自哪里？這支隊伍和小攤販的沖突為何不斷升級？
城管因何產(chǎn)生
1984年進(jìn)入北京市容監(jiān)察大隊，現(xiàn)任北京市海淀區(qū)城管大隊隊長的尹肇江回憶說，1995年，北京市集貿(mào)市場的總數(shù)已達(dá)1125個，達(dá)到歷史最高點。很多市場依托河邊、路邊、墻邊迅速形成，同時還有數(shù)以萬計的零散商販在沿街叫賣，也就是從這一年開始，北京市開始了對“三邊”市場的整頓，工商部門不再審批“馬路市場”。
北京市社會科學(xué)院管理研究所所長、北京市城市管理綜合行政執(zhí)法局特聘的監(jiān)督員張耘介紹說，1996年前后，在北京城中，小商販突然像雨后春筍一樣冒了出來。此時，工商、衛(wèi)生、環(huán)保、交通等行政部門，各自進(jìn)行行政執(zhí)法，職能交叉，效率低下。“
為了適應(yīng)這種情況，新的法規(guī)不斷出現(xiàn)，“每出臺一個新法規(guī)，就可能要成立一個新部門來執(zhí)行。”張耘說，這就是當(dāng)時廣為流傳的“七八個大蓋帽，管不住一頂破草帽”的現(xiàn)象。
曾經(jīng)參與過我國多部行政法律起草的國家行政學(xué)院教授應(yīng)松年告訴記者，上個世紀(jì)90年代中后期以來，由于我國政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革尚未完全到位，以及長期以來一些立法工作中過于強調(diào)“條條”管理，法律法規(guī)所規(guī)定的行政處罰權(quán)往往落實到政府的某一個具體部門，在實踐中造成了制定一部法律法規(guī)，就設(shè)置一支執(zhí)法隊伍。在制定行政處罰法時，據(jù)有關(guān)調(diào)查，在一些地方，實施行政處罰的隊伍超過100支，行政執(zhí)法隊伍臃腫，執(zhí)法擾民現(xiàn)象嚴(yán)重，也造成了相關(guān)部門之間職權(quán)交叉重復(fù)，執(zhí)法力量分散，效率低下，甚至滋生腐敗。正是針對這種情況，經(jīng)過反復(fù)研究論證，1996年10月1日開始實施的《行政處罰法》確立了“相對集中行政處罰權(quán)”制度，第16條規(guī)定“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。”
“這是我國城管隊伍建立的最基本的法律依據(jù)。”應(yīng)松年說。
1997年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，北京市宣武區(qū)在全國率先啟動城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)試點工作，當(dāng)年5月，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊成立，這是我國第一支城管隊伍，截至2002年8月，全國已先后有23個省、自治區(qū)的79個大中城市和3個直轄市經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，開展了相對集中行政處罰權(quán)的試點。國務(wù)院2002年8月22日發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》，授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)決定在本行政區(qū)域內(nèi)開展相對集中行政處罰權(quán)工作。該文下發(fā)以后，我國城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)制度在全國全面鋪開。截至目前，除了經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的82個開展相對集中行政處罰權(quán)工作的城市外，一些省、自治區(qū)政府根據(jù)國務(wù)院授權(quán)，又批準(zhǔn)了200多個城市開展此項工作。據(jù)初步統(tǒng)計，我國的城管隊伍已經(jīng)發(fā)展到幾十萬人。
在應(yīng)松年看來，我國城市管理領(lǐng)域的相對集中行政處罰權(quán)工作是有充分法律依據(jù)的，應(yīng)當(dāng)堅持下去，走過了近10年的中國城管，改變了以往行政執(zhí)法隊伍要掛靠一個專業(yè)部門的做法，在現(xiàn)有機構(gòu)沒有做大幅度調(diào)整，職能沒有進(jìn)行大規(guī)模轉(zhuǎn)移的情況下，推動了行政管理和行政執(zhí)法體制改革，是一個很好的選擇。
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