(聲明：刊用中國《新聞周刊》稿件務經書面授權)

　　政治體制改革必然涉及到黨政關系的調整。正在制定中的《公務員法》在這方面尚沒有實質性的改變

　　本刊記者/李楠

　　自中組部和國家人事部于2001年1月牽頭成立國家公務員法起草領導小組至今，時間已經過去近3年，法律草案也已經過11次的修訂。但是《公務員法》最終將于何時出臺，目前還是一個未知數。

　　“這部法律不像其他的法，特別難預計。”國家行政學院法學部主任應松年教授對中國《新聞周刊》說，“《公務員法》已經進行到征求意見的階段，作為被征求意見的學者，我了解其中的部分內容，但我不知道現在是不是允許對外說。”這位身兼全國人大內務司法委員會委員、一向坦率的學者此次表現出來的謹慎顯示，圍繞著《公務員法》的制定還存在著不小的爭議。這部法律的破冰之旅仍在“正在進行時”。

　　國家人事部公務員管理司副司長付欣國謝絕了記者的采訪，他說，《公務員法》太大，涉及問題太多，目前已經向各地各部門征求意見。

　　公務員含義之變

　　1949年以來至公務員體制初步建立之間的時段，中國的人事管理一直沿襲民主革命時期建立的干部制度，其中還部分借鑒了前蘇聯的干部管理體制。在市場經濟體制建立之前的特定時期，這套人事制度發揮了它應有的作用。

　　改革開放以后，國家的領導者對該制度的弊端逐漸有了認識。鄧小平1980年提出要“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”。從1984年下半年開始，中央便將干部立法工作提上日程。

　　1987年，中共十三大提出“要對‘國家干部’進行合理分解，改革集中統一管理的現狀，建立科學的分類管理體制”，“當前干部人事制度改革的重點，是建立國家公務員制度”。1992年召開的中共十四大再次提出了盡快推行國家公務員制度的要求。

　　經過近10年的準備和試點，1993年8月國務院頒布了《國家公務員暫行條例》。根據《國家公務員暫行條例》的規定，公務員是指國家行政機關干部，即“各級國家行政機關中除工勤以外的工作人員”。這相當于將原行政機關的國家干部從整個干部隊伍中抽離出來，單獨作為一個體系管理。在《國家公務員暫行條例》頒布以后，國務院又制定了與條例相配套的13個暫行規定和13個暫行辦法，逐步形成了一整套公務員管理的法規體系。在其他國家機關工作的人員，雖然不屬于公務員，但錄用、選拔及待遇等各方面也參照公務員系統。

　　正在制定中的《公務員法》將公務員的概念進行了重新界定。據參與了《公務員法》草案討論的國家行政學院公共管理教研部教授馬慶鈺透露，這部法律對公務員的界定將不限于國家行政機關的干部，黨委系統、民主黨派系統、立法系統、司法系統等國家機關的工作人員將全部被包括在內。

　　馬慶鈺說，中國在1986年制定過一部《黨政機關工作人員法》，規范的范圍包括政府、黨委、人大等各國家機關的干部，《公務員法》草案對公務員概念的擴展實際上是對原有體制的還原。他斷定，對公務員范圍的重新界定將成為該法律在三讀過程中遭遇爭議最大的問題。

　　《公務員法》草案中提到，該法是關于公務員人事管理的法，規范的只是機關的人事工作，不涉及到工作方式和機關職能。這一規定實際上是劃清了該法與政治體制改革之間的關系，馬慶鈺教授認為，制定這部法律的最主要目的是讓不同序列的國家機關的工作人員在待遇上可以比較，其作用在于“擺平”利益關系。

　　草案的新意

　　目前向學者們征求意見的《公務員法》草案分21章142條，較《國家公務員暫行條例》的18章88條在內容上有了很大的豐富。

　　馬慶鈺教授在接受中國《新聞周刊》采訪時說，在公務員管理中將實行以職位分類為主體，代替以往的品位分類為主體，是《公務員法》草案中最大的亮點。

　　在《國家公務員暫行條例》階段，中國的公務員隊伍是以品位分類為基礎的，即以人為中心，特點是能上不能下。職位分類與品位分類相對應，是以事為中心，因事設職，強調的是職位的權責而非擔任該職位的公務員本人，待遇隨著職位走。在以職位分類為主的公務員序列中，一個人在擔任領導職務時享受與該職位對應的待遇，一旦離開這個職位，則變成一個普通的公務員。

　　由于公務員范圍的擴大，《公務員法》草案將公務員的職位分為四類：行政執法類、司法類、專業技術類和綜合管理類。行政執法類主要包括工商、稅收、技術監督、公安等系統，司法類指的是法院、檢察院系統的工作人員，專業技術類是指在機關中技術性很強的工作人員，綜合管理類指的是以上幾類之外的國家機關工作人員。

　　《國家公務員暫行條例》將公務員的職務分為領導職務和非領導職務，《公務員法》草案中將職務劃分改為五類，即領導職務、行政執法類執行職務、司法類執行職務、專業技術類執行職務、綜合管理類執行職務。

　　關于公務員的級別，《公務員法》草案將原本的15個級別擴大為27個。職務晉升和級別晉升并行為公務員的晉升搭建了一個以職務為橫坐標、以級別為縱坐標的體系。

　　《公務員法》草案中增加了對公務員進行身份管理的內容。身份管理是整個公務員管理的前提，《國家公務員暫行條例》中沒有明確規定公務員隊伍進入和退出的確切標志。對于一個人是不是成為公務員，是不是從公務員行列中退出都清晰界定，《公務員法》將通過法條形式將這些內容確定下來。

　　根據草案的規定，人才進入公務員行列的途徑較以前更加通常，較初級的公務員仍通過考試的方式錄用，而對于國家機關中需要的更高級別的公務員則可以通過調入、選任、聘任的方式解決。

　　《公務員法》草案還對《國家公務員暫行條例》中沒有涉及的公務員的法律責任進行了細分，這里的法律責任是指在公務員管理過程中，必須遵守該法的規定以及出現違反該法的情況時將承擔的責任。如在公務員錄用過程中，不按公務員編制的員額，也不按任職條件和資格進行公務員錄用的，將依法追究。按法律規定的程序辦事被特別強調，對公務員的獎懲、晉升、待遇標準等必須依程序辦事，必須按規定程序來受理公務員的申訴、控告等。

　　《公務員法》的中國特色

　　中國從上個世紀80年代初開始醞釀公務員制度，到1993年《國家公務員暫行條例》的出臺，部分參照了西方文官制度，意在推進政治體制改革。

　　文官制度是西方國家政黨政治的產物。在它產生之前的年代，贏得選舉的政黨任命全部的政府工作人員。政府工作人員與政黨共進退不僅造成了政府行政效能的低下，也滋生了腐敗。為了改變這種現象，英國率先建立了文官制度，文官制度的實質是政治與行政的分離，將政府工作人員分為政務官和事務官，政務官隨著選舉的結果輪換，而事務官則通過考試錄用，在政治上保持中立。

　　中國建立公務員制度雖然參照了文官制度的成果，但保持了鮮明的中國特色，最主要的特點是考核公務員仍將政治素質放在首位。

　　中央黨校的王長江教授認為，政府要運作，就需要專業技術人員，至于政治層面的問題，當然是由政黨來決定的。對公務員而言，最重要的問題是接受誰的授權、向誰負責、權限在哪。但中國的公務員制度沒有抓住本質上的東西，只是將過去的干部改稱公務員，分成級別以便區分待遇，而不是從政府運作需要的角度出發。鑒于此，他認為《公務員管理暫行條例》條例實施10年的效果不大，“干嘛要叫公務員，過去叫干部就挺好。”

　　馬慶鈺教授對公務員法的立法傾向也表示了他的擔心。他認為，政治體制改革必然要涉及到黨政關系的調整，但正在制定中的《公務員法》在這方面沒有實質性的改變，希望以這部法律作為政治體制改革突破口的想法是不切實際的。另外，在公務員的內涵和外延被擴大之后，中國的公務員制度與西方文官制度的可比性消失殆盡，黨的組織政府化和國家化的色彩加強，而立法、司法、行政等部門之間的功能卻變得更加模糊。