對(duì)于北京市人大常委會(huì)的工作人員來說，這一年似乎有點(diǎn)忙碌。不僅是因?yàn)樗麄兯�在的城市即將舉辦奧運(yùn)會(huì)，還因?yàn)榻衲暌豁?xiàng)地方立法工作機(jī)制的改革已經(jīng)悄然展開。

　　6月30日，北京市十三屆人大常委會(huì)主任會(huì)議討論通過《關(guān)于開展法規(guī)立項(xiàng)論證試驗(yàn)工作的意見》，此前，進(jìn)行法規(guī)立項(xiàng)論證試驗(yàn)的討論在人大常委會(huì)內(nèi)部一直在進(jìn)行。按照意見規(guī)定，北京市人大常委會(huì)將通過3年左右時(shí)間，建立和完善法規(guī)立項(xiàng)論證制度，而這一制度的核心就是發(fā)揮人大常委會(huì)在地方立法前期準(zhǔn)備中的主導(dǎo)作用。

　　法規(guī)立項(xiàng)論證的試驗(yàn)，也是北京市新一屆人大地方立法工作機(jī)制改革布局中的重要一步。

　　今年將有6個(gè)法規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)論證。北京市人大常委會(huì)主任杜德印表示，逐步建立和完善法規(guī)立項(xiàng)論證制度，以利于加強(qiáng)人大常委會(huì)立法的前期準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)立法審議決策前調(diào)研評(píng)估工作，使地方立法更好地圍繞中心、服務(wù)大局，更好地集中民智、反映民意，更好地維護(hù)法制統(tǒng)一。

　　地方立法重心前移

　　學(xué)者統(tǒng)計(jì)，立法項(xiàng)目80%以上由政府部門提出

　　北京市人大常委會(huì)法制辦公室副主任鄒維萍給記者算了筆賬：“一年6至7次常委會(huì)會(huì)議，一般可以通過10項(xiàng)左右法規(guī)案，立法資源十分有限。”她認(rèn)為，什么法規(guī)應(yīng)該立，什么法規(guī)應(yīng)該先立，如何讓有限的立法資源用到最需要的地方，這是地方立法遇到的一個(gè)突出課題。

　　鄒維萍說，有學(xué)者曾統(tǒng)計(jì)，我國(guó)國(guó)家層面的立法項(xiàng)目80%以上是由政府部門提出的，在地方立法中雖沒有精確統(tǒng)計(jì)，但應(yīng)該也不會(huì)低于這個(gè)比例。

　　目前，在北京市地方立法中，政府部門提出的立項(xiàng)建議需要經(jīng)過政府法制辦的立項(xiàng)論證會(huì)。鄒維萍認(rèn)為，隨著我國(guó)社會(huì)主義法律體系的建立和不斷完善，立法已由追求數(shù)量轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅刭|(zhì)量，地方立法對(duì)選項(xiàng)的要求應(yīng)當(dāng)說是更高了，是否有立法空間、有無必要立、能不能立、立后的效果怎么樣、立法時(shí)機(jī)是否適宜，都需要事先進(jìn)行充分的論證。這就要求常委會(huì)進(jìn)一步改進(jìn)立法工作機(jī)制，將立法工作重心前移，發(fā)揮在立法選項(xiàng)和統(tǒng)籌立法方面的主導(dǎo)作用。

　　鄒維萍認(rèn)為，現(xiàn)在立法項(xiàng)目的提出和立項(xiàng)，主要依靠政府，人大常委會(huì)在立法選項(xiàng)方面的作用發(fā)揮不夠。而人大常委會(huì)編制年度立法計(jì)劃時(shí)，有時(shí)由于前期準(zhǔn)備工作不夠充足，顯得比較倉(cāng)促。同時(shí)，政府職能的特點(diǎn)決定了政府部門主要從本部門依法管理的需要以及政府部門工作角度提出立法項(xiàng)目，跨部門及綜合性立法提出比較少。

　　有專家認(rèn)為，主要由政府部門提出立法項(xiàng)目并起草法律，有利于法律的可操作性和針對(duì)性，但有可能使法律的制定囿于部門職能的范圍。同時(shí)，近幾年來我國(guó)立法中的一個(gè)重要方向就是用法律約束和限制以行政權(quán)為代表的公權(quán)力的運(yùn)行。如果政府部門在立法中起主導(dǎo)作用，部門利益法制化的情況就難以避免，還會(huì)出現(xiàn)不同部門因?yàn)榉ǘ��?quán)利和義務(wù)爭(zhēng)執(zhí)不下，導(dǎo)致一些迫切需要出臺(tái)的法律難產(chǎn)。

　　今年試驗(yàn)6個(gè)項(xiàng)目

　　論證未通過不能進(jìn)入起草環(huán)節(jié)

　　相比于過去，立項(xiàng)論證最大的變化在于人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行論證，向主任會(huì)議提交論證報(bào)告，由主任會(huì)議來審定該項(xiàng)目是否可以起草。

　　鄒維萍說，通過立項(xiàng)論證環(huán)節(jié)，還能促使人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)對(duì)立法項(xiàng)目主動(dòng)提、主動(dòng)論。立項(xiàng)論證的選項(xiàng)包括市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃要點(diǎn)中的立法項(xiàng)目和立法調(diào)研項(xiàng)目，以及市政府年度立法計(jì)劃安排的立法調(diào)研項(xiàng)目。工作機(jī)構(gòu)可以把執(zhí)法檢查、專項(xiàng)工作監(jiān)督、代表議案建議辦理、區(qū)縣人大常委會(huì)建議、政府有關(guān)部門建議、群眾來信來訪、調(diào)研等途徑發(fā)現(xiàn)或者反映的突出問題納入立項(xiàng)調(diào)研工作中，這也正體現(xiàn)了人大常委會(huì)的主導(dǎo)作用。

　　如果有立法必要性、思路基本可行、條件比較成熟，可以立項(xiàng)的應(yīng)當(dāng)提出立項(xiàng)報(bào)告。而對(duì)于認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)立項(xiàng)的，也需要提交不予立項(xiàng)的報(bào)告。2008年，北京市確定了包括修訂北京市實(shí)施婦女權(quán)益保障法辦法在內(nèi)的6個(gè)進(jìn)行立項(xiàng)論證的項(xiàng)目。

　　今年，北京市人大常委會(huì)法制辦公室給各工作機(jī)構(gòu)提供了一份“工作指引”。人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)正在開展的立項(xiàng)論證，主要通過座談會(huì)、社會(huì)調(diào)查、公開征求意見、聽證會(huì)等多種形式，聽取人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)團(tuán)體、人民群眾及市政府有關(guān)部門的意見，涉及問題復(fù)雜的，還要召開立項(xiàng)論證會(huì)。

　　“工作量明顯增加了，以前是參加政府法制辦組織的論證會(huì)，現(xiàn)在則要自己組織調(diào)研、論證，各方面的意見要考慮到，立法的可行性要考慮清楚，最后才能撰寫出論證報(bào)告，和政府部門溝通協(xié)調(diào)的工作也相應(yīng)增加了。”北京市人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)辦公室副主任袁芳如是說。

　　北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任姜明安認(rèn)為，對(duì)地方法規(guī)立項(xiàng)由人大常委會(huì)主導(dǎo)進(jìn)行論證是可行的。而確立哪些法該立，該怎么立，該由誰來組織起草，必須發(fā)揮四個(gè)方面的積極作用：無論是立法的5年規(guī)劃還是當(dāng)年的立法計(jì)劃，應(yīng)更多征求公眾的意見；對(duì)立法項(xiàng)目的選擇應(yīng)該重視專家的意見；發(fā)揮人大常委會(huì)委員、各專門委員會(huì)委員、人大代表的積極性；還應(yīng)該讓政府部門的積極作用得以充分體現(xiàn)。

　　姜明安說，立法項(xiàng)目選擇中政府部門是重要環(huán)節(jié)，因?yàn)樵谀骋粋�(gè)領(lǐng)域中，政府部門往往是最了解實(shí)際情況，掌握信息最全面的一方。這一方面可以為立法項(xiàng)目的調(diào)研提供便利，另一方面則可能因?yàn)樾畔⒉粚?duì)稱，給部門保護(hù)主義留下空間。由人大來進(jìn)行立項(xiàng)論證，就應(yīng)該讓積極的方面充分發(fā)揮，盡力減少消極作用。

　　同時(shí)，他認(rèn)為地方人大法規(guī)規(guī)劃和地方政府規(guī)章規(guī)劃應(yīng)有效銜接，有的項(xiàng)目要立法規(guī)，有的項(xiàng)目應(yīng)該由地方政府規(guī)章來承擔(dān)，或者還有一些可以直接通過一般規(guī)范性文件來規(guī)定。

　　兩個(gè)論證如何銜接

　　應(yīng)保證人大立項(xiàng)論證的獨(dú)立性

　　人大常委會(huì)試驗(yàn)立項(xiàng)論證，政府法制辦的立項(xiàng)論證也并未停止，有人擔(dān)心兩個(gè)立項(xiàng)論證會(huì)浪費(fèi)資源，產(chǎn)生矛盾。

　　鄒維萍說，政府進(jìn)行論證，主要是為了爭(zhēng)取能上該項(xiàng)目；而人大常委會(huì)進(jìn)行論證，工作機(jī)構(gòu)完成的是“立項(xiàng)論證報(bào)告”，主要是論證該項(xiàng)目應(yīng)不應(yīng)立、立什么、怎么立的問題。

　　按照人大常委會(huì)剛通過的意見，政府有關(guān)部門提出制定或者修改地方性法規(guī)建議的，在向市政府法制辦申請(qǐng)立項(xiàng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將立項(xiàng)報(bào)告送交常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)。為了整合工作資源，避免重復(fù)調(diào)研，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的立項(xiàng)論證可以結(jié)合市政府法制辦的立項(xiàng)論證工作進(jìn)行，也可以在市政府法制辦的立項(xiàng)論證工作基礎(chǔ)上進(jìn)行。但必須明確的是不能用政府的立項(xiàng)論證代替人大常委會(huì)的立項(xiàng)論證，應(yīng)保證人大常委會(huì)立項(xiàng)論證工作的獨(dú)立性。

　　兩個(gè)論證結(jié)果不一致怎么辦？鄒維萍認(rèn)為，實(shí)踐中這種情況很可能會(huì)出現(xiàn)，既可能是常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的論證結(jié)果與政府法制辦的結(jié)果不一致，也可能是前兩者的意見一致但與主任會(huì)議審定的結(jié)果不一致，這就需要在工作層面去協(xié)調(diào)解決。

　　政府階段的立項(xiàng)論證重點(diǎn)聽取的是政府內(nèi)部和專家的意見，同時(shí)兼顧社會(huì)各方面的意見；人大常委會(huì)的立項(xiàng)論證則應(yīng)側(cè)重聽取人大代表及社會(huì)各方面的意見。兩個(gè)立項(xiàng)論證實(shí)際上起到了信息整合、互為補(bǔ)充的作用，應(yīng)當(dāng)是分工協(xié)作、有機(jī)銜接的關(guān)系。

　　按照計(jì)劃，法規(guī)立項(xiàng)論證制度的建立和完善大約需要3年左右的時(shí)間，北京市人大常委會(huì)自今年起，每年都安排一部分項(xiàng)目開展立項(xiàng)論證試驗(yàn)，積累經(jīng)驗(yàn)。（劉曉鵬）