落實科學發(fā)展的理念，著眼于改善民生，加強社會領域立法

　　再一次當選為全國人大代表后，山東律師楊偉程帶著他的七件議案參會。即便有著數十年法律工作經驗，楊偉程還是為此耗費了半年多時間。只要征集到30名代表聯(lián)名，即可成為新一屆最高立法機關的正式議案。

　　《瞭望》新聞周刊記者觀察發(fā)現，今春兩會上，人大代表議案一如既往絕大部分都是法律案，政協(xié)委員提案也有相當一部分是立法或修法建議。

　　去年10月，黨的十七大報告指出，中國特色社會主義法律體系“基本形成”。意味著2010年形成中國特色社會主義法律體系的既定目標已基本達成。放眼未來，從兩會中的大量立法建議來看，新一屆最高權力機關的立法任務仍然不會輕松。

　　接受本刊采訪的全國人大代表、全國人大常委會法工委副主任沈春耀表示，在過去的基礎上，未來幾年一個重要的立法方向將著眼于改善民生，著力加強社會領域立法。

　　政府立法也令人關注。溫家寶總理在政府工作報告中指出，今年要重點加強改善民生、推進社會建設、節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境等方面的立法。全國政協(xié)委員、國務院法制辦副主任張穹對本刊詳解了下一步政府立法的重點。

　　此外，本刊還采訪了眾多代表、委員，尤其是法律界人士，探尋并勾勒今后一段時期的立法風向與路線。

　　上屆人大“超額”完成立法任務

　　在沈春耀看來，社會保險法、食品安全法、國有資產法等幾部法律將是十一屆全國人大及其常委會最有可能的具體立法項目。這幾部重要法律，都是十屆全國人大常委會的未竟項目。

　　在過去的半年中，十屆全國人大常委會已進行審議但未最終通過的法律草案有循環(huán)經濟法、行政強制法、社會保險法、國有資產法、食品安全法、殘疾人保障法(修訂)等，最高立法機關對上述法律將繼續(xù)審議以保持工作延續(xù)性。

　　十屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃及年度立法計劃中另有一些法律尚未進行審議，如違法行為矯治法、侵權責任法、社會救濟法、行政程序法、村民委員會組織法(修訂)等。

　　沈春耀稱，部分法律難以出臺或歷經十幾二十年才出臺，有的是因為體制改革不到位，如違法行為矯治法因涉及勞動教養(yǎng)制度、司法體制改革，必須體制改革先行，立法才能跟進。有的是因為現實條件不具備。還有的是因為各方面一時難達成共識。

　　據有關人士指出，立法規(guī)劃和計劃是預期性的、指導性的，而非指令性的。確定立法項目的主要標準分三類：基本的，對法律體系具有支架作用、必不可少的法律，如社會保險法、國有資產法等；急需的，經濟社會發(fā)展現實所需、維護人民群眾切身利益迫切所需；成熟的，符合國情、客觀環(huán)境和立法條件比較具備。

　　相比未竟的項目，更多法律是“超計劃”、“超預期”制定出來的。上屆全國人大常委會立法規(guī)劃安排屆內審議的法律草案59件，最終卻審議、通過了上百件。現行有效的229件法律，近一半是在上屆人大制定或修改的。

　　全國人大和國務院立法機構有關負責人都曾多次強調，中國特色社會主義法律體系是開放的和發(fā)展的，不是一個靜止、封閉的體系。

　　國務院法制辦副主任張穹對本刊指出，在中國特色社會主義法律體系基本形成的歷史新起點上，要根據新經驗、新理論補充，修改已有的法律法規(guī)，廢除對改革開放有著制度性障礙的法律法規(guī)，根據新情況、新問題，填補空白，及時制定新的法律法規(guī)，做好立改廢工作。

　　以人為本著力社會領域立法

　　針對政府立法，張穹指出，要樹立以人為本的觀點，“在立法中解決好人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題。”

　　2008年國務院立法工作計劃安排了62件立法項目，其中有21件是堅持以人為本，著力改善民生、加強社會建設需要提請全國人大常委會審議的法律草案、法律修訂草案，或需要制定、修訂的行政法規(guī)，如殘疾人保障法、農村土地承包糾紛仲裁法、防震減災法、國有土地上房屋征收與拆遷補償條例、工傷保險條例、教育督導條例、城市公共交通條例、抗旱條例等。

　　此外，需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目也突出了民生問題，如社會救助法、慈善法、基本衛(wèi)生保健法、住房保障條例等。

　　楊偉程代表所提七件議案，大半為關于制定住宅法、慈善事業(yè)法、醫(yī)療爭議處理法、醫(yī)療急救法等民生議案，與立法機構的預定安排不謀而合。

　　中國人民大學勞動人事學院副院長鄭功成代表對本刊表示，近年來，民生問題越來越被擺到突出位置，也越來越需要將其上升到制度化尤其是法制化的層面，因此，立法機關接下來會更加重視民生方面的立法。

　　他預計，未來兩年可以制定出來或修改完善的民生大法將有社會保險法、殘疾人保障法、社會救助法、老年人權益保障法等，屆時，全民的基本保障、困難群體的特殊保障將沒有大的遺漏，“民生社會領域的法律就比較健全了”。

　　來自教育行業(yè)的湘潭大學校長羅和安代表建議，在條件成熟的時候，制定一部高等教育資助法，一時做不到的話，可以先完善現有的助學貸款制度。

　　來自醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的濟寧醫(yī)學院副院長武廣華代表則希望，能有一部衛(wèi)生方面的基本法律出臺。

　　另如土地管理法等涉及群眾切身利益的法律，今年仍然得到許多代表、委員的關注。如謝商華委員稱，土地管理法雖經五次修訂，但仍然存在著諸多問題和不盡合理之處，應予修改，以切實保障集體經濟組織、村民對土地的權利。

　　規(guī)范公權將繼續(xù)推進

　　謝商華委員是成都市中級人民法院分管行政案件的副院長，她告訴本刊記者，在行政案件中，有很大一部分是因程序不規(guī)范造成的。現行的行政程序規(guī)定散見在行政訴訟法、行政處罰法等單行法律中，不夠健全，有不少缺失，因此建議制定一部行政程序法。

　　南開大學法學院副院長侯欣一委員有類似看法，“沒有完整的行政程序法，依法行政就要大打折扣。”

　　在法學專家看來，依法治國的關鍵是對公權力的規(guī)范，行政程序法可為依法行政提供基本標準。

　　同樣對公權力進行規(guī)范的還有上屆全國人大常委會留下來的行政強制法，經過二審之后，“限權”色彩濃厚。

　　在公權力方面，沈春耀指出，國家賠償法、行政訴訟法、刑事訴訟法等都有需要修改完善之處。蘇州大學法學院教授楊海坤委員還建議制定中央與地方關系基本法。

　　規(guī)范公權力的另一面是對公民權利的保護。代表、委員中的一些法學專家認為，作為中國特色社會主義法律體系核心與統(tǒng)帥的憲法，已對公民權利作了較充分的規(guī)定，但有些需要進一步落實到具體法律中。

　　楊海坤委員建議，制定尊重和保障人權法，推動我國人權法律體系形成一個以憲法、人權法、普通法律、法規(guī)、規(guī)章等為基本內容的多層次人權保障結構。

　　從目前最高立法機關透露的情況來看，民主政治、人權方面的法律，基本確定會修改的有選舉法，在專家看來，這既是對十七大報告中逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的建議的落實，也是對憲法規(guī)定的選舉權的落實，也是對法律面前人人平等的法治精神的落實。

　　還有代表表達了修憲的期望。如湖北省人大常委會副主任周洪宇代表建議，在憲法中增加關于“科學發(fā)展觀”、“和諧社會”等內容，增加“新社會階層”的表述，恢復“公民享有遷徙自由權”的內容。同時，制定如《公民遷徙法》或《戶口管理法》等單行法律，明確公民遷徙的性質、地位、法定條件、權利義務和法律責任等。

　　立法將充分體現科學發(fā)展觀

　　改革開放以來，與社會主義市場經濟發(fā)展相適應，這方面的法律法規(guī)發(fā)展較快，相對完備，不過，全國人大和國務院的兩位立法機構負責人都指出，還有需要根據現實需要而進一步完善的地方。

　　如在經濟法方面，國有資產法草案已由上屆全國人大常委會一審，不出意外，將在本屆人大完成。電信法、郵政法(修訂)、反壟斷法實施細則等法律法規(guī)也已在立法機構的起草或醞釀當中。

　　在民商法方面，物權法出臺后，另一部需要制定的重要法律就是侵權責任法，同時物權法的配套法律法規(guī)，如關于不動產的統(tǒng)一登記、土地征收征用等，不少代表、委員、專家、民眾都為之呼吁多時。

　　據溫總理所作的政府工作報告，今年政府立法的重點除加強改善民生、推進社會建設外，還有節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境。

　　張穹介紹，這一思路是以科學發(fā)展觀為指導。在國務院2008年立法工作計劃中，公共機構節(jié)能條例、民用建筑節(jié)能條例等10件有關節(jié)能、環(huán)保的行政法規(guī)力爭在年內完成，而能源法、煤炭法(修訂)、礦產資源法(修訂)等21件法律、行政法規(guī)將抓緊研究，待條件成熟時提出。

　　與此相關，在此次全國政協(xié)會議上，中國農工民主黨中央提交了《關于完善法律制度促進節(jié)能減排的建議》。

　　相較政治、經濟、社會領域，文化領域立法相對滯后，黨的十七大后，有中央領導同志要求改變這一狀況，并指出堅持重點突破、先易后難、整體推進的原則，制定文化立法規(guī)劃，加快立法步伐，力爭到2010年初步形成中國特色社會主義文化法規(guī)體系。

　　張穹表示，在文化領域，非物質文化遺產保護法、廣播電視傳輸保障法、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例等法律法規(guī)目前起草進展較為順利，還有圖書館法、電影法、博物館條例等，正在論證、醞釀當中。

　　在日前中國致公黨中央的一份提案中，也有盡快出臺非物質文化遺產保護法的建議。

　　沈春耀介紹，全國人大常委會今年的立法計劃有望于上半年出臺，而五年立法規(guī)劃要晚一些。在確定立法項目時，兩會期間的議案、提案將成為重要依據和參考。

　　而到起草、審議環(huán)節(jié)，一些提出相關議案的代表還將受邀參與到常委會和專門委員會的立法過程中來。議案內容和代表意見將會盡可能吸收到法律草案中。同時，也不排除直接以成熟的代表議案文本為基礎進行審議，上一屆的民事訴訟法修改即屬先例。(湯耀國）