公眾參與是近30年來在法治發達國家發展起來的一種有效的民主形式，它成為有效化解政府在決策中失誤產生的社會矛盾，矯正市場經濟社會中片面追求經濟利益而忽視人的生存權利的傾向，也是政府和商人們避免經濟損失和投資風險的有效制度防范措施。

　　廈門PX事件在公眾的強烈參與下，當地政府順應民意，作出了PX項目遷址的決定，贏得了公眾和媒體的一片好評。從公眾參與的個案上來講，這確實是一個成功案例。從政府決策角度看，也越來越尊重民意，是一個不小的進步。真是值得高興和慶賀。

　　然而，當筆者冷靜一想，就高興不起來了。個案畢竟是個案，廈門PX項目在公眾的強烈反映下，改變了錯誤的決策。但當地政府在這個項目決策上被迫聽從了民意，也不能保證下一個決策仍會如此。我們更不知全國是不是還有類似PX項目仍在當地政府的擅斷下上馬。

　　還讓筆者感到痛心的是，由于這個項目決策的錯誤，PX項目遷址造成的巨大經濟損失將由當地政府埋單，誰對這一決策的巨大損失承擔責任？如果說公眾是寬容的，只要聽了公眾的意見，就不再追究誰的責任了，那我們至少應該期待的是，當地政府應該通過這一事件吸取教訓，避免這類決策失誤的事情重演，這才是PX事件真正的意義所在。

　　如何避免PX事件重演

　　如何避免這類事件重演？需要建立公眾參與政府政策的法律制度。如果PX項目在當地政府決策之前就讓市民知道，并給市民參與發表意見的機會，就不會有后來群眾的強烈反響，也不會有造成如此巨大的經濟損失。

　　我們再聯想到去年另一件更有影響的公眾參與事件———重慶拆遷的“釘子戶”，也是由于當地政府拆遷缺少事先的公眾參與，以致出現公民在推土機前抵抗，又在輿論的壓力下，最后開發商與釘子戶談判協商，以合理的經濟補償方式解決問題。據報，“釘子戶”在那里挺了3年，造成的經濟損失可想而知了。

　　類似這樣涉及公眾利益的政府決策，在事先絲毫不征詢民意的情況下，導致上訪、訴訟、群體性事件，甚至流血沖突、自殺和殺人，成為這幾年社會矛盾的焦點之一。這些社會事件，既影響社會穩定，又造成巨大的經濟損失，還影響政府的形象。

　　如果有政府決策的公眾參與，這些問題和矛盾都會在事先得到化解。如果公眾參與政府決策成為法律制度的安排，就可避免類似事件在廈門、在重慶、在全國其他地方再發生。公眾參與是近30年來在法治發達國家發展起來的一種有效的民主形式，它成為有效化解政府在決策中失誤產生的社會矛盾，矯正市場經濟社會中片面追求經濟利益而忽視人的生存權利的傾向，也是政府和商人們避免經濟損失和投資風險的有效制度防范措施。

　　如果一項投資在事先不征求利益相關人意見，而在實施中遇到當事人的反對，無論是群體性的抵抗，還是司法訴訟，都會給投資者帶來巨大的經濟損失。正是由于公眾參與在一個民主、關注民生和講理的社會的巨大社會功效，它才成為重要的法律制度，不僅是在立法的各個環節，還廣泛地體現在政府的各項公共事務的決策，包括環境保護、城市規劃、公共衛生和教育政策、社會保障、政府預算等領域；體現在從政府決策，到政府執法的各個階段和環節。法治發達國家的公眾參與民主制度的發展，對近幾十年來社會和諧和穩定起了很大的作用。

　　公眾參與如何寫入法律

　　中共十七大的政治報告提出，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與。推進決策科學化、民主化，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。筆者呼吁我們的立法機關和政府部門，如果不是有意把十七大加強公眾參與的方針變成空談的口號，就請行動起來，把公眾參與寫入法律中和政府的決策程序中。

　　而如何寫進法律，去年10月剛通過的《城鄉規劃法》中有很好的開始，如該法第26條規定，“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”該法還規定了若干公眾參與的條款。

　　但是，僅有這些條款也不夠。還必須在具體的《城鄉規劃法》實施細則中，寫進更詳細和更程序化的條款。把公眾參與變成規劃編制中的每個程序的重要環節：如編制規劃前就應有民意的征集，規劃形成過程應有重要內容的公開咨詢，而不僅僅是規劃編制完成后的草案公告。在規劃執行階段，更要有公眾參與，如每一個具體開發項目，無論是地方政府還是開發商的開發，要向規劃部門提出申請，規劃申請必須公告，特別要通告項目受影響的利害關系人。這是城市規劃公眾參與最為重要的一環。沒有這一步，公眾參與就可能流于形式，利害相關人的權利就難以保障。

　　要讓廈門PX事件和重慶“釘子戶事件”，不僅是一個地方政府尊重民意的個案，要讓地方政府為這些錯誤決策埋單埋得值，筆者建議廈門市政府以及各地的人民政府，把公眾參與寫入政府決策程序中去；建議有立法權的各級人大，把公眾參與寫入有關的法律和法律實施細則中去。

　　□蔡定劍(中國政法大學教授)