日前，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《“十一五”主要污染物總量減排考核辦法》，將減排不達(dá)標(biāo)跟政績掛鉤，“一票否決制”和“責(zé)任追究制”已經(jīng)在文件的內(nèi)容之列。看來，這次在環(huán)保問題上動真的了。
環(huán)保指標(biāo)與官員政績掛鉤，以單位GDP能耗考核體系，這都是環(huán)保人士開出來的藥方，呼吁已久，終于成為現(xiàn)實。“十七大”提出的“生態(tài)文明”，不僅是正確的姿態(tài)，也確實體現(xiàn)了正確的決心，并且正在轉(zhuǎn)化為正確的行動。但是，仔細(xì)研究《考核辦法》的具體條文，考量現(xiàn)實規(guī)則，欣慰鼓呼之余仍有憂慮。
這套《考核辦法》中，最核心的內(nèi)容是各地政府必須完成自己申報的減排指標(biāo)。其中主要依賴的考核數(shù)據(jù)，是來自各地環(huán)保部門的統(tǒng)計結(jié)果。各地環(huán)保部門在當(dāng)?shù)卣膲毫χ拢凶銐虻膭訖C(jī)在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上作假。一個值得回味的細(xì)節(jié)是，當(dāng)初編制“十一五”規(guī)劃、要求上報2005年的污染物總量數(shù)據(jù)作為基數(shù)，那時候“地方比較猶豫，不知道是多報好還是少報好，結(jié)果等數(shù)據(jù)上報之后，才發(fā)現(xiàn)不對”。由此可知，地方上報數(shù)據(jù)可多可少，這似乎已經(jīng)是不需要特別解釋的事實。
使瞞報成為可能甚至成為必然的關(guān)鍵因素，是地方環(huán)保部門與地方政府之間的從屬關(guān)系。在新的《考核辦法》中，相對更有監(jiān)督動機(jī)的上級政府環(huán)保部門，只承擔(dān)抽查、監(jiān)督的工作，這種監(jiān)督的效率不高，很容易被隱瞞。1998年太湖“零點行動”聲勢浩大，許多媒體在現(xiàn)場直播，但媒體散去，之前已經(jīng)宣布封閉的排污口立即重新被打開，大量的污水再次流入太湖。如果不是如此這般的“對策”，已經(jīng)達(dá)標(biāo)近十年的太湖也不至于在今年夏天爆發(fā)藍(lán)藻。
面對如此明目張膽的下有對策，上面手握的是官員官運的生殺大權(quán)。然而這個權(quán)力不可能頻繁使用，因為大量的行政工作需要下級官員去具體執(zhí)行。實際的情況是，我們看到“一票否決”這個用語，相當(dāng)頻繁地出現(xiàn)在政策文件中；但是遭遇“一票否決”的官員，并不那么常見。在這樣的現(xiàn)實背景下，“一票否決”的威懾力自然要大打折扣。
當(dāng)然，在理論上還存在一種可能，就是地方官員已經(jīng)認(rèn)識到環(huán)境保護(hù)的必要性，并且通過這《考核辦法》，已經(jīng)確信中央政府保護(hù)環(huán)境的決心，他們自發(fā)自覺自律地去保護(hù)環(huán)境、改變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。但現(xiàn)實是，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、擺脫對高能耗高污染產(chǎn)業(yè)的依賴，這個過程可能比較長、要經(jīng)歷陣痛，沒有百分之百的把握成功、更未必在官員任內(nèi)收獲成果。雖然有了單位GDP能耗考核體系，但是GDP仍然是重要的政績指標(biāo)，更何況，地方財政、地方社會發(fā)展與穩(wěn)定都還對GDP增長有很強(qiáng)的依賴。在這樣的情況下，即使考慮到《考核辦法》所形成的環(huán)保激勵，地方官員的“政績理性”也還是更有可能讓他們趨于保守，回到原來的基本思路：保證GDP在先，保護(hù)環(huán)境在后。
中國的環(huán)境問題在本質(zhì)上既不是觀念問題、也不是技術(shù)問題，而是權(quán)力結(jié)構(gòu)的問題。但是，權(quán)力結(jié)構(gòu)是事關(guān)全局的問題，遠(yuǎn)非環(huán)保議題所能帶動、環(huán)保問題所能引發(fā)、環(huán)保力量所能爭取改變的。在當(dāng)前的權(quán)力系統(tǒng)下，中央政府出臺的嚴(yán)厲新政，已經(jīng)是對改善環(huán)境所能做的最大努力。不管怎么說，環(huán)保總局的圖章相對硬實了一些，總比環(huán)保風(fēng)暴來得更有力量。
而環(huán)保圖章是不是夠硬，一個最直接的表現(xiàn)，就是能否將“一票否決”真正落到實處。只有“一票否決”變成強(qiáng)有力的現(xiàn)實，在中央政府強(qiáng)大的威懾力之下，地方的所謂對策才不敢再張狂，環(huán)保新政的目標(biāo)也才有望達(dá)致。
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