中部某省國土部門向紀檢監察部門提出黨紀政紀處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關移送追究刑事責任32人，實際僅追究7人。有必要加強國土執法部門的行政權力，除了保留其原有的行政處罰權，還應當賦予其必要的行政強制權和有效建議權。

　　日前，國土資源部執法監察局局長張新寶在接受媒體采訪時透露，近年來對土地違法案件的處罰偏輕或處罰不到位，刺激了一些政府和部門違法用地。例如：2004年11月至2006年8月間，中部某省國土部門向紀檢監察部門提出黨紀政紀處分建議96人，實際落實不到一半；向司法機關移送追究刑事責任32人，實際僅追究7人等。

　　對違法行為的處罰過輕或放縱，在黨紀政紀方面屬于執紀不嚴，行政法上被稱為處罰不當，刑法上則是罪刑不適應。凡此種種，如張新寶所言，會產生“嚴重的負面效應”，它一方面縱容了違法者的違法心態，嚴重的甚至可產生“劣幣驅逐良幣”效應；另一方面，它還會對普遍的違法行為產生暗示效應。

　　上述現象的存在，責任和原因并非出自執法執紀部門一家。土地調控政策是否保持了全國范圍內的公平并做到利益平衡，地方保護主義的強勢程度，是應當考量的因素；土地調控制度和其他法律制度及紀律條令是否保持了適當的銜接，也是應該仔細研究的事情；在查處土地違法案件的技術層面，土地執法部門的依法行政程度、處罰建議的適當程度以及司法機關和紀檢監察機關的執行力度，也是關鍵因素。

　　即便上述因素被盡可能合理地考慮和處置，如何通過制度設計以確保國家的適當土地調控政策得以不折不扣執行，依然有很多可以發揮的空間。

　　首先，考慮到土地因素在整個國民經濟中的關鍵作用和在科學發展中核心鏈價值，有必要加強國土執法部門的行政權力，除了保留其原有的行政處罰權，還應當賦予其必要的行政強制權和有效建議權。這里所說的有效建議權類似于檢察機關的指控權，是指土地執法部門對有關違法案件的紀律處分和法律處置建議，紀檢監察機構應當受理并無條件進入處理程序，在無相反證據證明土地執法部門的建議違法或者不適當時，土地執法的建議應當落實為黨紀、政紀處分；而在司法機關，土地執法部門的調查和動議，應當構成發起刑事案件立案偵查的充分條件。

　　其次，應當調整土地違法案件的紀律標準和法律責任標準。在法律層面，土地違法案件的處罰標準過輕或者不具體，使一些地方的執法機關有了放縱違法者的借口。通過修改有關規定，使處罰標準具體化并具有可操作性，是提高土地執法效率的當務之急。

　　第三，明確賦予土地案件利害關系人的監督權利。比如，對土地的原所有者、地上物所有權人或者周圍環境利益相關者，甚而至于相關公益組織，可以通過立法賦予其控訴權、質詢權甚至起訴權，在有關土地違法案件的處罰未能被恰當地調查處理或者執行時，這些主體可以自己的名義向有關機關控告、質詢或起訴，促進違法案件的“罪責相當”。

　　第四，鑒于土地案件對公共利益的影響度，應當加大土地違法案件查處中的信息披露力度，通過及時公布案件信息，吸引公眾和媒體參與監督，促使有關部門及時查處。

　　第五，考慮到土地違法案件中大量存在的“政績現象”和地方保護主義因素，土地違法案件的查處，可以實行黨紀政紀的提級處理和司法機關的異地管轄偵查審理。多年來的事實證明，異地辦案是有效的法寶。

　　□陳杰人(北京 學者)