以被動(dòng)釋法為主

　　“全國人大解釋基本法采用的程序不同于一般立法程序，而是特殊的釋法程序。”王振民告訴記者說，“首先是啟動(dòng)程序。根據(jù)基本法和有關(guān)法律的規(guī)定，可以啟動(dòng)人大釋法的主體有三個(gè)：一是全國人大常委會(huì)自己主動(dòng)釋法，二是國務(wù)院提請(qǐng)人大釋法，三是香港終審法院。過去十年人大三次釋法，一次是全國人大常委會(huì)主動(dòng)釋法，另外兩次是由行政長(zhǎng)官請(qǐng)求、經(jīng)由國務(wù)院向全國人大常委會(huì)提案而啟動(dòng)的，屬于被動(dòng)釋法。”

　　三個(gè)啟動(dòng)釋法程序的主體當(dāng)中，唯有特區(qū)終審法院沒有行使啟動(dòng)釋法權(quán)。“其實(shí)，在第一次釋法時(shí)，終審法院就應(yīng)該請(qǐng)求全國人大釋法。”董立坤說，“基本法第58條明確規(guī)定，香港法院在審理案件時(shí)需要對(duì)關(guān)于中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系的條款進(jìn)行解釋，而該條款的解釋又影響到案件的判決，在對(duì)該案件作出不可上訴的終審判決前，應(yīng)由香港特別行政區(qū)終審法院請(qǐng)全國人大常委會(huì)對(duì)有關(guān)條款作出解釋。因此，特區(qū)政府啟動(dòng)釋法程序，是對(duì)終審法院殆于行使職權(quán)的一種補(bǔ)救。”

　　關(guān)于人大釋法是以主動(dòng)行使為主，還是被動(dòng)為主，在第二次釋法后，全國人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)、香港基本法委員會(huì)主任喬曉陽在香港回答記者提問時(shí)說，全國人大常委會(huì)這一次之所以主動(dòng)“釋法”，是因?yàn)椤霸谶@個(gè)基本的問題(指2007年行政長(zhǎng)官和立法會(huì)產(chǎn)生辦法)上，爭(zhēng)拗不止，影響到政制發(fā)展下一步付諸實(shí)施。”“不到萬不得已，人大不會(huì)出手。”這表明，被動(dòng)釋法是常態(tài)，主動(dòng)釋法是例外。

　　全國人大常委會(huì)香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)委員、北大教授饒戈平認(rèn)為，目前，從釋法的動(dòng)議到提起的程序，通過三次釋法，已經(jīng)基本成熟。下一步，要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，就釋法的權(quán)限、程序和規(guī)則作出清晰的規(guī)定。

　　人大釋法的具體工作程序，應(yīng)當(dāng)遵循人大解釋法律的一般程序。立法法專門規(guī)定了“法律解釋”。2004年第十屆全國人大常委會(huì)第12次委員長(zhǎng)會(huì)議又通過了《全國人大常委會(huì)法律解釋工作程序》。“但人大在解釋香港基本法的時(shí)候，除了必須符合這些程序要求外，還有一些特殊的安排。例如，2005年在人大釋法之前，全國人大常委會(huì)委派喬曉陽等到深圳舉行座談會(huì)，聽取香港各界人士尤其是法律界人士的意見，包括反對(duì)釋法或者對(duì)釋法有不同看法的人士的意見。這其實(shí)類似于聽證或者法的辯論。今后可以更加制度化，名稱最好不要叫做‘座談會(huì)’，而叫做‘聽證會(huì)’。這樣從程序上，盡管表面與法院釋法的司法程序不同，但是在釋法前聽取各方面的意見、尤其是反對(duì)的意見，其效果和作用應(yīng)該是一樣的。”王振民說。

　　另外，根據(jù)基本法的規(guī)定，人大釋法不同于解釋一般法律，還有一個(gè)特殊程序，就是必須征求全國人大所屬的香港基本法委員會(huì)的意見。這是人大解釋基本法的必經(jīng)程序。

　　“全國人大常委會(huì)如果不接受特區(qū)法院申請(qǐng)釋法，要不要征詢基本法委員會(huì)的意見，法律沒有明文規(guī)定，這有待于將來的實(shí)踐來創(chuàng)造憲制慣例。”王振民分析說，“基本法委員會(huì)12名成員中，一半來自內(nèi)地，另一半來自香港，他們可以把香港各界主要是法律界對(duì)釋法的意見，帶到全國人大常委會(huì)，從而使人大釋法可以照顧到香港實(shí)行普通法的特殊情況。”

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