為避免現(xiàn)行土地征用與拆遷法規(guī)與今年10月1日起正式施行的《物權(quán)法》相沖突，國(guó)務(wù)院法制辦公室會(huì)同建設(shè)部擬訂了城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，該法第一章總則中被建議增加：“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。”受國(guó)務(wù)院委托，建設(shè)部部長(zhǎng)汪光燾于十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議上對(duì)這一修正草案作了說(shuō)明。
如果城市房地產(chǎn)管理法修正案草案在30日的審議表決上獲得通過(guò)，那么物權(quán)法所規(guī)定的“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序方可征收”在經(jīng)過(guò)一輪兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)之后，又回到了原點(diǎn)———除了原則性的“公共利益”之外，具體的征收和拆遷辦法仍然由國(guó)務(wù)院規(guī)定。換言之，對(duì)被拆遷人而言至關(guān)重要的拆遷補(bǔ)償仍然是依照“行政法規(guī)”———而非物權(quán)法所明確的依照“法律”———來(lái)進(jìn)行。
城市房地產(chǎn)管理法修正案草案的提出，源于《立法法》對(duì)“法律保留”原則的“保留”規(guī)定。所謂“法律保留”，是指為了抑制行政權(quán)的自我膨脹對(duì)公民權(quán)利和自由造成侵害，而在法律上預(yù)先將涉及公民基本權(quán)利的一些事項(xiàng)保留給立法機(jī)關(guān)，經(jīng)法律保留的事項(xiàng)，必須有法律上的依據(jù)，行政權(quán)才能發(fā)動(dòng)。《立法法》第8條規(guī)定，國(guó)家主權(quán)、犯罪和刑罰、民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度、訴訟和仲裁制度、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰以及對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收等10項(xiàng)內(nèi)容為立法機(jī)關(guān)所保留的范圍。但又在第9條規(guī)定，除有關(guān)犯罪和刑罰、對(duì)公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度之外，此10項(xiàng)中的其他事項(xiàng)尚未制定法律的，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有權(quán)作出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)。
土地征用很顯然屬于對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，本是“法律保留”的范圍，必須制定法律。但我國(guó)目前并沒(méi)有一部《土地征用法》，立法機(jī)關(guān)也無(wú)制定此類法律的跡象。因此，才有了利用“法律保留”的例外，以修改城市房地產(chǎn)管理法的方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院的立法授權(quán)———后者可以“根據(jù)需要先制定行政法規(guī)”。
盡管從立法法上看，這樣的制度安排無(wú)懈可擊，國(guó)務(wù)院接受這個(gè)立法授權(quán)，應(yīng)該說(shuō)也無(wú)可厚非，但我們也應(yīng)看到，立法法關(guān)于“法律保留”的例外自這部被稱為“小憲法”的法律出臺(tái)之后，便備受詬病。“法律保留”原則的確立，本就在于以議會(huì)立法權(quán)約束行政立法權(quán)，限制行政權(quán)的膨脹與自利。法律保留的范圍，涉及的都是公民的基本權(quán)利與自由，比如公民合法的私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)，在立法上必須慎之又慎。而在“法律保留”之外又再開口子，事實(shí)上使行政機(jī)關(guān)部分獲得了對(duì)“法律保留”的事項(xiàng)自主立法的權(quán)力，公民的基本權(quán)利與自由，重新又被置于行政權(quán)的陰影之下———拆遷糾紛的頻頻發(fā)生，在很大程度上應(yīng)歸功于現(xiàn)仍在生效期內(nèi)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。這部行政法規(guī)片面強(qiáng)調(diào)了行政拆遷權(quán)，相應(yīng)地弱化了被拆遷者的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。幾年來(lái)，眾多人大代表以議案、建議等多種形式提出了修改與修訂案，物權(quán)法本被期待能終結(jié)這一積弊叢生的《條例》，但保護(hù)被征用、被拆遷者私有財(cái)產(chǎn)這個(gè)意義重大而又十分艱巨的任務(wù)，看來(lái)又要重新交回給《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的制定者了。
我們當(dāng)然可以寄望于行政立法機(jī)關(guān)在自我否定之后自我超越，認(rèn)真貫徹憲法和物權(quán)法的立法精神，制定出一部兼具公共利益與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的土地征用和拆遷新規(guī)來(lái)。只是制度不應(yīng)建立在“寄望”之上，全國(guó)人大常委會(huì)的法規(guī)備案審查制，看來(lái)很有啟動(dòng)的必要———尤其是對(duì)即將出臺(tái)的土地征用與拆遷新規(guī)，可千萬(wàn)別只備案不審查哪！(王琳 海南大學(xué)法學(xué)院副教授）
