支出將向公共事業(yè)傾斜
眼下，各地政府的土地出讓收入占地方財政收入的比例逐漸增高，在部分地區(qū)與預(yù)算內(nèi)稅收收入不相上下，成為名副其實的“第二財政”。而與此同時，各地土地出讓金收入用于失地農(nóng)民補償、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)、廉租房建設(shè)等公共事業(yè)的比例偏低，成為中央政府不得不重視的問題。
業(yè)內(nèi)專家認為，行將出臺的改革方案將會明確提出土地收益納入地方預(yù)算管理、設(shè)立土地收益基金。這將意味著地方政府對土地收益的支出要經(jīng)過人大代表大會的批準，收益使用后還要向人大代表匯報錢用在了哪里，讓人民代表在審議時有依據(jù)。比如多少比例要用于土地征收、多少用于農(nóng)民保障以及城市廉租房建設(shè)等。這些政策雖然還有不完善的地方，但起碼可以較好地對地方政府進行監(jiān)控。同時，設(shè)立土地收益基金也在一定程度上為土地一級開發(fā)帶來了資金上的保障。土地利用是一個長期的工作，需要循環(huán)起來才能發(fā)揮最大效益。
“醞釀中的方案草案指出了土地出讓收入的使用要重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重等。”一位財政系統(tǒng)人士表示。
有助于遏制地方政府的用地沖動
目前，該方案正在探討的焦點之一是如何規(guī)范土地出讓金的使用，除了對土地出讓金收益管理的規(guī)范以外，中央政府還希望這一方案能對地方政府的土地出讓行為起到約束作用，以遏制囤地、亂占耕地等行為。
正是在土地出讓金這筆“零花錢”的誘惑下，地方政府對“經(jīng)營土地”趨之若鶩，擴張城市、投資建設(shè)的沖動經(jīng)久不衰。事實上，地方政府為了加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加投資力度，必須取得巨額的土地出讓收益。這樣，地方政府一方面低價出讓土地以吸引投資，另一方面又需要出讓大量土地以獲取城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)資金，其結(jié)果必然是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的迅速擴張和大量耕地被占用。所以不難理解，為什么國家?guī)追{(diào)控，建設(shè)用地總量增長太快、工業(yè)用地過度擴張，違法違規(guī)用地、濫占耕地等依然屢禁不止。
“方案出臺后，指望它能完全遏制住地方政府的這些行為不太可能，但是一定會為達到這個目標創(chuàng)造一個好的條件。”國土資源部土地勘測規(guī)劃院地價所所長鄒曉云認為，任何政策不可能百分之百地發(fā)揮作用，尤其是在開始階段，它是在以后的過程中不斷完善，不斷有配套措施和大環(huán)境改善之后才能達到較好的效果。而在這個過程中，包括信息的透明、利益調(diào)節(jié)機制的建立、決策監(jiān)督等等都值得探討。
不會引發(fā)地方財政危機
在土地出讓金收緊的政策調(diào)控下，若地方財政對房產(chǎn)行業(yè)依賴程度過大，將直接導(dǎo)致財政收入下滑。但房地產(chǎn)稅收下降并不表明某些地方出現(xiàn)財政危機。有專家分析認為，首先，只要地方政府不拿土地收益搞“形象工程”，基本不會產(chǎn)生危機；其次，這次提高土地增值稅的征收稅率可部分彌補缺口。
土地出讓金如何分配是改革方案的另一焦點，中央與地方政府的分配比例最為關(guān)鍵，財政部財政科學(xué)研究所所長賈康分析指出，土地出讓金作為地方財政的重要來源，在其納入透明化管理初期，仍將傾向于地方政府。
“本次土地出讓金方案出臺后，亟待跟上的是政府間財政關(guān)系制度改革。”一位財政專家表示，有些地方之所以大量征地、“賣地”，主要是預(yù)算內(nèi)財政收入不足，而近年由于農(nóng)業(yè)稅取消、個人所得稅成為中央和地方分享的稅種，地方稅收收入又在減少，因此中央政府在收緊土地這個口子的同時，如何為地方政府留出一定的發(fā)展空間，將是未來土地管理面臨的重要課題。
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土地出讓金由來
我國向城鎮(zhèn)國有土地使用者征費的制度始于1987年。當時的土地使用費作為地方稅的一個變種，主要用于地方城鎮(zhèn)建設(shè)和維護，中央并未從中獲利。1988年11月實施的《中華人民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，開始將土地使用費改為土地使用稅，按年收取，每平方米從0.2元到10元不等。土地使用稅收入，中央和地方政府按5∶5分成。
土地使用稅的征收大大改善了中央政府和地方政府的財政狀況。這也讓地方政府嘗到了“甜頭”，一些地方開始少繳、瞞繳部分土地使用稅。在這一背景下，1989年5月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，規(guī)定凡進行國有土地使用權(quán)有償出讓的地區(qū)，其出讓收入必須上繳財政，其中40%上繳中央財政，60%留歸地方財政。兩者都主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)，專款專用。兩個月后，中央提取的比例降至32%。財政部公布《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法》，規(guī)定土地使用權(quán)出讓收入全部上繳財政，其中先由取得收入的城市財政部門，留下20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費用，其余部分40%上繳中央財政，60%留歸城市財政部門，“實行收支兩條線方式管理”。
但地方政府隱瞞土地出讓收入的現(xiàn)象依然嚴重，中央提取部分仍然難以落實。
1992年，財政部又出臺了《關(guān)于進一步加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理工作的通知》，要求地方政府，按規(guī)定向中央財政上繳國有土地使用權(quán)出讓收入。半年后，財政部出臺《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權(quán)所得稱為“土地出讓金”，并將上繳中央財政部分的比例，下調(diào)為5%。
1994年實行分稅制后，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，并在此后逐漸成為一些地方政府的“第二財政”。而獲益于土地的地方政府也因此有了足夠的用地沖動，雖經(jīng)多番調(diào)控，依然存在建設(shè)用地總量增長太快、工業(yè)用地過度擴張，違法違規(guī)用地、濫占耕地等屢禁不止的問題。（朱嘯波）
