超過最后期限6天了，《全國土地利用總體規劃綱要》還未上報給國務院。

　　國土資源部承認，部門用地需求難以滿足是爭議焦點。這直接導致了規劃綱要被延期上報。

　　按照"十一五"規劃要求，18億畝耕地保有量是不可逾越的紅線。而調查顯示，我國現有耕地面積為18.31億畝。這意味著，"蛋糕"只剩下3100萬畝。各地各部門都想盡辦法說明自己的特殊性，希望通過各種渠道的溝通來爭取較多的指標。

　　國土資源部有關官員透露，我國部分城市和地區已用完了2010年前的土地利用指標。"用地指標被嚴重透支"加劇了博弈的激烈程度。而這也正是規劃綱要難產的真正原因。顯然，規劃綱要的修訂遭遇了部門利益的強烈抗爭。

　　全國土地利用總體規劃只要一經頒布實施，就具有不容置疑的法律約束力，因此，博弈各方誰都不會松口。業內人士擔心，由于規劃綱要的制定很難擺脫部門利益的干涉，因此，規劃最后被突破的可能性依然存在。

　　專家希望正在起草中的《土地利用規劃條例》能夠解決這一問題。然而，這一條例何時能夠出臺仍舊是個謎。

　　本應在6天之前上報國務院的《全國土地利用總體規劃綱要》至今還未上報。知情人士透露，逾期原因是"部門用地需求難以滿足"。有關專家分析指出，這表明，用地部門與18億畝耕地保有量之間的博弈還沒有結束，而規劃綱要能否擺脫用地部門的利益干涉至關重要。

　　國土資源部承認部門用地需求難滿足是爭議焦點

　　6月29日，是土地利用總體規劃修編部際聯席會議第二次全體會議召開的日子。國土資源部副部長鹿心社主持了這次會議。

　　聯席會議辦公室主任、國土資源部規劃司司長胡存智說，規劃紀要征求了15個部際聯席會議成員單位和教育部、科技部等25個相關部門的意見，其中對建設部、交通部、鐵道部等用地部門進行重點調研達30多次，與多個部門基本達成一致意見。他還表示說，規劃紀要征求了40多位院士、專家、學者意見，目前，已收到書面意見上百份。

　　與胡存智的消息相比，鹿心社說法則透露了一些實質問題。鹿心社說，從各成員單位反饋的意見和建議來看，大多數部門同意綱要的內容，個別部門針對規劃指標設置，特別是林地、草地面積，基礎設施用地等內容提出了建議，這里面既有統計口徑不同的問題，也有部門用地需求以滿足的問題。

　　按照原定計劃，第二天(6月30日)就應該是規劃綱要上報國務院的日子，而此次會議已經透露出規劃綱要將被延期上報的跡象。

　　官員分析18億畝是一條不可逾越的紅線

　　“我國耕地保有量要不少于1.2億公頃即18億畝。”這是《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中確立耕地保有量的硬性指標。

　　國土資源部官員指出，未來5年耕地保有量為18億畝，這是“十一五”規劃中并不多見的幾個約束性指標之一。而按照該部公布的2005年度土地變更調查18.31億畝的結果，就意味著在今后5年，耕地面積僅能減少3100萬畝，相當于“十五”期間全國耕地減少面積9240萬畝的三分之一。而且，這3100萬畝，除了建設項目用地之外，還包括災毀、退耕、農業結構調整等減少耕地的因素在內，用地形勢之嚴峻，由此可見一斑。

　　國土資源部2005年度土地變更調查結果顯示，我國現有人均耕地為1.4畝。而在1996年，全國的耕地數是19.51億畝，人均耕地為1.59畝。9年間我國的耕地數量減少了1.2億畝。

　　《全國土地利用總體規劃綱要》修編工作專家顧問組的一位不愿公開姓名的專家日前在接受記者采訪時說，事實上，如果不對耕地采取嚴格的保護，我國的耕地數量將急劇減少失去控制。而18億畝耕地保有量是這一輪土地利用總體規劃修編絕對不能突破的。

　　國土資源部部長孫文盛則把18億畝比喻為“一條不可逾越的紅線”。

　　這位專家說，18億畝耕地保有量無形中成為了此次規劃綱要修編的最大難點，也是用地各方利益博弈的焦點。

　　規劃能否順產擺脫部門利益干涉是問題關鍵

　　據了解，目前正在修訂的1997-2010的《全國土地利用總體規劃綱要》，是我國歷史上第3次對土地利用總體規劃進行的修編，同時也是我國確立土地用途管制制度后第一輪土地利用總體規劃。

　　有專家指出，此次實施的土地利用總體規劃紀要，其科學性和可操作性一直遭遇質疑。原因在于，前一輪土地規劃粗糙、簡單、缺乏約束性，而全國各地對規劃中確定的用地指標的隨意突破更是首當其沖難以解決的問題。

　　早在一年前，國土資源部在啟動《全國土地利用總體規劃綱要(1997-2010)》修編前期工作時，該部規劃司有關官員就曾透露，部分城市用地指標透支嚴重。他說，我國部分城市和地區已用完了2010年前的土地利用指標。

　　業內專家從內部獲取的信息證實，不少地區5年就用完了10年的用地指標。北京市2003年末的建設用地總面積已經超出2010年規劃期末的最高上限，土地規劃透支7年；山東省已經使用了規劃用地的80%，而浙江省則超過99%……

　　面對“基礎設施建設可能迎來新的用地高峰”這一預測，浙江省國土資源廳規劃處一名處長說，“出于地方經濟快速發展的需要，各地都希望能夠獲得多一些建設用地的指標。各地都在想各種辦法說明自己的特殊性，通過各種渠道的溝通來爭取較多的指標。”

　　業內人士透露，其實，期望多得到建設用地指標的不僅僅是地方，中央各部門也是如此。據公開資料顯示，此次規劃期內各項基礎設施用地需求總量超過300萬公頃。其中，公路用地預計需求大于200萬公頃，年均約為1997年至2004年年均增量的1.8倍；鐵路用地預計超過20萬公頃，年均增長是1997年至2004年年均增量的2.7倍。

　　3100萬畝耕地就如同一塊蛋糕，如何切分，就要看各地、各部門之間博弈的結果了。有專家指出，而這也正是規劃綱要難產的真正原因。顯然，規劃綱要的修訂遭遇了部門利益的強烈抗爭。

　　“全國土地利用總體規劃具有不容置疑的法律約束力，規劃一經頒布實施，任何人不得擅自修改。”這是一年前，國土資源部部長孫文盛在啟動全國土地利用總體規劃修編前期工作會上的表述。

　　如果這句話能在現實中兌現的話，無疑會加劇各地方、各部門的博弈，而規劃的制定能否擺脫地方、部門之間的利益干涉則最為關鍵。《全國土地利用總體規劃綱要》修編工作專家顧問組專家這樣認為。

　　那么，靠什么來平衡地方與部門之間對規劃綱要的博弈結果，或者說確保規劃的法律效力？去年7月孫文盛曾表示說，國土資源部已著手起草《土地利用規劃條例》。一年過去了，有關條例的制定有何進展，何時出臺仍沒有最后的時間表。

　　有關業內人士擔心，由于規劃綱要的制定很難擺脫部門利益的干涉，因此，規劃最后被突破的可能性依然存在。

　　(來源：法制日報，作者：郄建榮）